Introducción

El siguiente texto fue tomado del libro La Educación Superior en México de Alfonso Guerra Leal publicado en 1979 por Jornadas 86 El Colegio de México.

Origen y Desarrollo de la Educación Superior en México

La educación superior universitaria se inicia en México en el siglo XVI, al establecer la Corona Española y la Real y Pontificia Universidad de México por Cédula Real de fecha 21 de septiembre de 1551.

Los cursos se iniciaron el 25 de enero de 1553, impartiéndose seis cátedras: teología, sagrada escritura, cánones, leyes, artes, retórica y gramática; la cátedra de artes comprendía lógica, matemáticas, astronomía, física y ciencias naturales. Más tarde se creó la cátedra de medicina.

La universidad fue denominada “Real y Pontificia” porque, como las demás universidades del mundo hispánico, se creó por concesión del Monarca y del Papa. Se rigió por los estatutos de la Universidad de Salamanca, y la Corona podía intervenir por conducto del Virrey, los visitadores o los miembros de la Audiencia, para vigilar su buena marcha.

La segunda universidad creada por la Corona Española fue la Real y Literaria Universidad de Guadalajara, por Cédula del Rey Carlos IV, de fecha 18 de noviembre de 1791, efectuándose su inauguración el 3 de noviembre de 1792, con cuatro cátedras iniciales: cánones, leyes, medicina y cirugía.

Es pertinente señalar, que además de los orígenes de la educación universitaria, existieron otras instituciones de educación superior; establecidas en distintas fechas y diseminadas en un gran número de poblaciones en todo el territorio de la Nueva España.

En los primeros años del período independiente, y antes de la reforma liberal, se fundaron dos universidades religiosas: la de Mérida en 1824, y la de Chiapas en 1826; ambas desaparecieron años después, la primera en 1861, y la segunda en 1872. En el último tercio del siglo XIX y primeros años del XX, tres seminarios diocesanos se convirtieron en universidades: Mérida (1885); México (1896) y Puebla (1907).

A lo largo del siglo XIX se crearon por los gobiernos de los estados los llamados institutos científicos y literarios, o colegios civiles, establecidos como instituciones laicas de educación media. En algunos lugares estos colegios civiles se crearon paralelamente a los religiosos, ya existentes, o bien los suplieron, por disposición legal. El proceso de cambio se realizó durante varias décadas, como resultado de la transformación del país durante la centuria, y respondió a un propósito y una idea definidos en relación a la función de la educación, concebida como una actividad de interés público que corresponde al Estado organizar y realizar.

En la segunda mitad del siglo XIX se establecen escuelas de tipo profesional en diversas regiones del país. La Ley Orgánica de Instrucción Pública en el Distrito Federal, promulgada en 1867 y modificada en 1869, es expresión de esta tendencia orientada a la creación de estudios profesionales superiores. En esta Ley se establecían los estudios de jurisprudencia, medicina, agricultura y veterinaria, ingeniería civil, topográfica, de minas, mecánica y otros. En algunos estados de la República, los institutos científicos y literarios y los colegios civiles incluían estos estudios profesionales, principalmente medicina y jurisprudencia; en otros estados se crearon independientemente los estudios profesionales, pero en todos prevaleció una misma concepción sobre la naturaleza y el carácter de la educación en estos niveles.

La Real y Pontificia Universidad de México, convertida en Imperial y Pontificia durante el Imperio de Iturbide, pasó por una serie de conflictos que la llevaron a la clausura y la inmediata apertura, en 1833, 1837 y 1861, hasta el año de 1865, en que el emperador Maximiliano ejecutó el decreto republicano de 1857, desapareciendo la Real y Pontificia Universidad. A partir de la ya mencionada Ley Orgánica de Instrucción Pública en el Distrito Federal, la educación superior se impartió en la ciudad de México en las escuelas superiores, hasta el año de 1910, al inaugurarse la Universidad Nacional de México.

Al establecerse la Universidad Nacional, Justo Sierra propone en México la primera teoría moderna de la educación universitaria, concebida como la culminación de la educación mexicana, para la enseñanza profesional, de grados y la investigación. La universidad no se concebía como un lujo para el país, sino como el lugar en el que se formarán los mexicanos que condujeran, en los niveles directores, un conocimiento al servicio de toda la nación. Durante varios años la Universidad Nacional se mantuvo como la única institución de nivel superior con estudios correspondientes a carreras diversas, pero en 1917 se crea la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo; en 1922 la Universidad de Yucatán; en 1923 la Universidad de Yucatán; en 1923 la Universidad Autónoma de San Luis Potosí y en 1925 la Universidad de Guadalajara.

De 1930 a 1948 surgen las universidades de Nuevo León, Puebla, Sonora, Sinaloa, Guanajuato, Colima y la Veracruzana. El resto se crea a partir de 1950, siendo las más recientes la Universidad Autónoma  de Ciudad Juárez (1973), La Universidad Autónoma Metropolitana (1973), la Universidad Autónoma de Chiapas (1975), la Universidad Autónoma Agraria “Antonio Narro” (1975); la Universidad Autónoma de Baja California Sur (1976) y la Universidad Autónoma de Tlaxcala (1976).

La Institución privada de educación superior más antigua es la Escuela Libre de Derecho, establecida en 1912. En 1935 se fundó la Universidad Autónoma de Guadalajara; en 1943 el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y la Universidad Iberoamericana, pero la mayor parte de las instituciones privadas que funcionan actualmente se crearon después de 1960.

En 1938-1939 llegó a México la inmigración española, integrada por numerosos intelectuales, y el gobierno federal fundó, con la participación de otras instituciones, la Casa de España en México; en 1940 se convirtió en El Colegio de México, institución que ofrece estudios de posgrado en las áreas de lingüística, historia, economía y demografía, sociología y estudios de Asia y África del Norte.

La educación técnica de nivel superior tiene sus orígenes en la época de la Colonia (Entre otros planteles, se creó el ya mencionado Real Seminario de Minería en 1792) y se devuelve en pequeña escala en el siglo XIX, su desarrollo se logra propiamente después de la Revolución Mexicana.

En 1916 se crea la Escuela Práctica de Ingenieros Mecánicos Electricistas y la Escuela Nacional de Química Industrial. En 1922 se establece la Escuela Técnica de Maestros Constructores que se convertiría más tarde en la Escuela Superior de Ingeniería y Arquitectura. En 1923 se creó el Departamento de Enseñanza Técnica, Industrial y Comercial, del que pasaron a depender varias escuela técnicas de nivel medio y otras de nivel superior, incluidas las ya mencionadas de Ingenieros Mecánicos Electricistas, la de Maestros Constructores, y otras como la Superior de Comercio y Administración.

A partir de 1931, para reorganizar la educación técnica, se establece la Escuela Preparatoria Técnica de cuatro años y la Escuela de Altos Estudios Técnicos de tres años. La Preparatoria Técnica funcionó como antecedente de estudios técnicos profesionales y al mismo tiempo como escuela de capacitación de los estudiantes en diferentes áreas técnicas.

En 1937 el Gobierno Federal crea el Instituto Politécnico Nacional, institución concebida como la culminación de una serie de esfuerzos realizados en el área de educación técnica, en la que se agruparon las escuelas superiores existentes, dependientes de la Secretaría de Educación Pública: Escuela Superior de Construcción; Escuela Superior de Ingeniería Mecánica y Eléctrica; Escuela Superior de Ingeniería Textil,; Escuela Superior de Comercio y Administración; Escuela Nacional de Ciencias Biológicas y el Instituto Técnico Industrial. Más tarde se han integrado al Instituto Politécnico Nacional otras escuelas: de medicina, de medicina homeopática, de economía, de ingeniería química, de física y matemáticas y algunas más.

En 1961 se creó por Decreto Presidencial el Centro de Investigación y Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional, dedicado fundamentalmente a la investigación y los estudios de posgrado. El Centro realiza, desde su fundación, tareas de muy alto nivel orientadas especialmente a la formación de profesores investigadores en diferentes ramas científicas.

La necesidad de proyectar a todo el país los beneficios de la enseñanza técnica, llevó a la creación de los institutos tecnológicos regionales, estableciéndose el primero en el año de 1948 en el estado de  Durango. Para 1960 había siete de estos institutos y en 1976 sumaban un total de 47, diseminados en varias ciudades de todos los estados de la República.

De fecha reciente son los 17 institutos tecnológicos agropecuarios y un Instituto Tecnológico Pesquero.

La Universidad Nacional Autónoma de México empezó en los últimos años un programa de desconcentración de servicios, para distribuir mejor sus instalaciones y su población escolar. En la actualidad cuenta con cinco campus distribuidos en la zona metropolitana del Valle de México denominados Escuela Nacional de Estudios Profesionales de Cuautitlán, Iztacala, Acatlán, Aragón y Zaragoza.

Actualmente existen en México cerca de 230 instituciones de educación superior: universidades públicas autónomas; universidades públicas estatales; instituciones dependientes del Gobierno Federal: de enseñanza técnica, agropecuaria, pesquera y de enseñanzas especializadas; organismos públicos descentralizados; instituciones públicas dependientes de los gobiernos de los estados, e instituciones privadas: universidades y de otro tipo de estudios reconocidos por los gobiernos de los estados y por universidades públicas. En este conjunto de instituciones había en 1977 un total de 565 141 alumnos de licenciatura y posgrado.

A.               El concepto de la Autonomía

Suele ubicarse el origen de la autonomía universitaria en Latinoamérica, en el movimiento de reforma efectuado en Córdoba, Argentina, en el año de 1918. Entonces se proclamaron los derechos de los profesores y los estudiantes para regir los destinos de sus propias universidades. Entre las conclusiones del Primer Congreso Nacional de Estudiantes Universitarios, celebrado en Córdoba, Argentina del 20 al 31 de julio de 1918, se estableció que los consejos directivos de las facultades estarían constituidos por representantes, en igual número, de profesores, diplomados inscritos y estudiantes. La Asamblea General Universitaria, por su parte, también debería formarse por representantes, en número igual, de profesores, diplomados y estudiantes.

Así se obtuvo la autonomía administrativa, la libertad de enseñanza e investigación y el cogobierno, mediante un movimiento cuyas raíces ideológicas se ubican en el liberalismo del siglo XIX, pero orientado a alcanzar para la educación universitaria una verdadera democratización en instituciones en las que sobrevivía de una o de otra manera la estructura colonial, tanto en el aspecto de organización como en sus contenidos de estudios y carreras.

Pero la primera concepción sobre la educación superior, entendida como una actividad separada del Estado, se debe en México a Justo Sierra, quien estableció como Ministro de Instrucción Pública la Universidad Nacional de México, inaugurando sus cursos el año de 1910.

El proyecto de creación de la Universidad Nacional se remonta, cuando menos, al año de 1881. El 10 de febrero de este año, Justo Sierra publica en un diario de la ciudad de México, para someterlo a la opinión pública, un proyecto de Ley para crear la Universidad Nacional. En este documento propone la creación de la Universidad Nacional como una corporación independiente, subvencionada por el Estado, constituida como “persona jurídica con plena capacidad legal para adquirir derechos y obligaciones en el orden civil” con la facultad para expedir títulos profesionales. El gobierno de la institución residía en un Director General, designado por el Estado a través del Poder Ejecutivo de la Unión, y en un consejo formado por directores, profesores y alumnos; los directores serían nombrados mediante el procedimiento que estableciera el Estatuto de la Institución, y los profesores ingresarían mediante un sistema de oposición.[1]

El 25 de marzo del mismo año, Justo Sierra pública de nuevo un documento, esta vez para defender su proyecto y responder algunos cuestionamientos al mismo, en particular sobre la aparente contradicción de que se proponga la emancipación de la enseñanza del Estado al concebirse la Universidad como persona jurídica, y al mismo tiempo subvencionada por el Estado. En su respuesta afirma Justo Sierra que el “ideal debe ser la autonomía de la Universidad”, pero también hace referencia a una situación prevaleciente en esa época, esto es, que los partidos liberales de Europa consideraban toda disminución de los derechos del Estado en las cuestiones de enseñanza pública como una concesión al espíritu teológico. Tomando en cuenta esto, Justo Sierra afirma que “debe crearse una Universidad, pero no una Universidad particular, sino nacional, cuya órbita sea distinta de la administrativa, pero no excéntrica a ella, sino que Estado y Universidad graviten hacia un mismo ideal. Esto explicaría suficientemente la intervención que doy al gobierno en la Universidad proyectada, intervención bien inofensiva por cierto”.[2]

El proyecto llegó a realizarse 29 años después, en 1910, por el propio Justo Sierra. En los fundamentos que presentó ante la Cámara de Diputados el 26 de abril de 1910, en apoyo a la iniciativa de Ley para la fundación de la Universidad, Sierra explicó que la realización del proyecto se aplazó porque primero se atendió el problema de la educación primaria, el desarrollo de la educación secundaria y el de la educación profesional. En cuanto a la concepción de la Universidad, estableció; “La enseñanza superior no puede tener, como no tiene la ciencia, otra ley que el método; esto será normalmente fuera del alcance del gobierno. Ella misma, es decir, los docentes que forman por sus conocimientos esta agrupación que se llamará la Universidad Nacional (y así como lo veremos en México, así se ha verificado en todas partes), será la encargada de dictar las leyes propias, las reglas propias de su dirección científica; y no quiere decir esto que el gobierno puede desentenderse de ellas, ni impedir que lleguen a su conocimiento, ni prescindir, en bien del estado, del derecho de darles su aprobación última[3].

Con este principio de autonomía limitado al ámbito de la actividad académica y la investigación, la Universidad Nacional de México inició sus actividades el 22 de septiembre de 1910. Será hasta el año de 1929 cuando se expida una nueva ley, en la que se amplía el ámbito de la autonomía al gobierno de la Universidad, con las características que se señalarán más adelante.

En 1917, la Legislatura local del Estado de Michoacán dispuso por decreto la constitución y organización de la Universidad de Michoacán, concebida como una institución autónoma, expidiéndose su Ley Reglamentaria el 11 de agosto de 1919. Esta universidad fue la primera que se estableció en México con el carácter de autónoma. El artículo 1º. De la Ley de 1917 establecía que “Se declara independiente del Estado la educación superior en los términos de la presente Ley”.

En 1923 un Decreto del gobierno local transformó en Universidad de San Luis Potosí al Instituto Científico y Literario del Estado. El Artículo 10º de la Constitución local estableció que “la Universidad de San Luis Potosí es autónoma en todo lo que respecta a su régimen interior”. Sin embargo, el Decreto de 1923 no tuvo ejecución inmediata y fue hasta 1934 que se concedió autonomía al Instituto, y en 1949 se expidió la Ley Orgánica del Artículo 10º. De la Constitución Política local, por la cual se creó la Universidad Autónoma de San Luis Potosí.

La Ley de 1929, que otorgó la autonomía a la Universidad Nacional de México, estableció sin embargo limitaciones en varios aspectos, entre los cuales los más importantes eran: presentación de una terna por el Poder Ejecutivo para el nombramiento de rector; derecho de veto para el Poder Ejecutivo sobre las resoluciones del Consejo Universitario; acción de vigilancia del Gobierno Federal en el financiamiento de la Universidad; nombramiento por el Poder Ejecutivo de profesores y conferencistas, independientemente del procedimiento establecido por la propia Universidad.

Cuatro años después, el 19 de agosto de 1933, el Congreso de la Unión Expidió una nueva Ley Orgánica par ala Universidad otorgándole la plena autonomía, pero suprimiendo su carácter “Nacional”. Esta Ley puso en manos de los universitarios la institución, sin intervención alguna del Estado, pero al mismo tiempo liberó a éste de toda responsabilidad económica ante la Universidad, al otorgar fondos por una sola vez, que darían supuestamente autosuficiencia económica a la institución. Durante el periodo de vigencia de esta Ley, surgieron numerosos conflictos, presentándose el último en el Consejo Universitario (integrado en forma paritaria por el Estatuto de 1938, al dividirse en dos grupos que nombraron a diferente rector.

La nueva Ley se promulgó el 30 de diciembre de 1944 y rige desde entonces a la Universidad Nacional. El texto de esta Ley fue elaborado originalmente en la misma Universidad y presentado después al Presidente del a república y al Congreso de la Unión, órgano legislativo que aprobó con pocas modificaciones el proyecto universitario. De acuerdo con el Artículo 1º. De esta Ley, la Universidad denominada ahora Nacional Autónoma de México, “es una corporación pública -organismo descentralizado del Estado- dotada de plena capacidad jurídica…”, es decir, forma parte de la organización del Estado, pero desprendida del poder central o sea descentralizada. De acuerdo con la naturaleza de la institución, y con base en la definición del derecho administrativo, se identifica como “descentralizada por servicio”.

Al promulgarse la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma del México (1944), sólo eran autónomas las universidades de Michoacán y San Luis Potosí, y el Instituto de Ciencias y Artes de Oaxaca. A partir de entonces de generaliza en todo el país la tendencia a otorgar la autonomía a las universidades, bien por modificación de su Ley porque se otorga este carácter cuando se transforman de instituto en universidad, o bien porque son creadas desde un principio como autónomas, como es el caso de las cinco últimas universidades públicas, establecidas a partir de 1973: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, Universidad Autónoma Metropolitana, Universidad Autónoma de Chiapas, Universidad Autónoma de Baja California Sur y Universidad Autónoma de Tlaxcala. En la actualidad, sólo cuatro universidades no son autónomas, en tanto el Poder Ejecutivo del Estado participa, en una o en otra forma, en la designación del rector, y en ocasiones también de sus directores o del personal docente y administrativo: Universidad de Colima, Universidad de Guadalajara, Universidad de Guanajuato y Universidad Veracruzana. Sin embargo, en lo académico estas universidades son propiamente autónomas.

Aun cuando el ámbito de autonomía no es exactamente igual en todas las universidades, podrían señalarse como características fundamentales de la autonomía universitaria.

1.                 Características fundamentales de la autonomía universitaria en las universidades públicas

a)                Gobierno de la Universidad

La universidad designa libremente a sus autoridades: Junta de Gobierno; Consejo Universitario; Rector; Patronato; Directores de Facultades, Escuelas e Institutos. Además la ley de cada universidad establece que puede organizarse como lo estime mejor y expedir para este efecto sus propias normas, dentro de los lineamientos fijados por la misma ley.

b)                Actividades académicas

La universidad imparte sus enseñanzas y desarrolla sus investigaciones de acuerdo con el principio de libertad de cátedra y designa a su personal académico; expide certificados de estudios, grados y títulos; también tiene facultad para otorgar, con fines académicos, validez a los estudios que se hagan en otros establecimientos educativos del país y extranjeros; además reconoce o incorpora, de acuerdo con sus propios reglamentos, estudios de bachillerato o de licenciatura que se imparten en instituciones privadas.

c)                Financiamiento

La universidad administra libremente su patrimonio y determina su presupuesto. Los ingresos de las universidades públicas autónomas provienen en gran medida del sector público (gobierno federal y gobiernos de los estados); en esta circunstancia, la universidad solicita las aportaciones correspondientes. En algunos casos, la ley de la universidad fija el compromiso del Estado para una contribución anual, sin determinar cantidad o porcentaje.

d)                Ambito de la autonomía

Las universidades autónomas, sin embargo, quedan comprendidas dentro del Estado, y consecuentemente no pueden sustraerse al orden legal que regula la vida del país. En este sentido, la autonomía significa libertad interna de la universidad, y sus límites quedan establecidos por las leyes que ordenan la vida nacional, por lo que la autonomía no significa extraterritorialidad. Es importante señalar, por último, que algunas leyes de universidades de los estados determinan textualmente la responsabilidad del Estado para proteger y mantener la autonomía de la universidad “por todas las leyes y autoridades” (Universidad de Durango”; algo semejante establece la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, añadiendo “sin que pueda (el Estado) por ningún concepto impedir o dificultar la organización, libre gobierno, funciones o relaciones de la universidad, la designación de sus funcionarios o profesores o el desempeño de sus cargos o intentar su separación.

La educación Mexicana se rige por lo dispuesto en el Artículo 3º. De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y su ley reglamentaria, la Ley Federal de Educación. De acuerdo con la legislación vigente, las instituciones de educación superior se distinguen en públicas y privadas, pero en cada grupo se subdividen según determinadas características de naturaleza jurídica.[4]

e)                Universidades públicas autónomas

Creadas por un acto legislativo del Congreso de la Unión o de los congresos de los estados. La ley que las crea establece su autonomía. Son organismos descentralizados del Estado, con personalidad jurídica propia, con capacidad para designar sus propias autoridades, determinar sus planes y programas de estudio y ejercer su patrimonio. La Ley Federal de Educación, vigente desde el mes de diciembre de 1973, establece en su Artículo 31: “La función educativa a cargo de las universidades y los establecimientos de educación superior que tengan el carácter  de organismos descentralizados del Estado se ejercerá de acuerdo con los ordenamientos legales que los rijan”. De acuerdo con esta disposición, si la ley emanada del Poder Legislativo (Congreso del a Unión o congresos locales) otorga a una universidad la autonomía, la función educativa se realizará dentro de este marco legal.

f)                  Organización y gobierno institucional

En las universidades e instituciones de educación superior funcionan diversos tipos de organización, tanto por lo que se refiere a los cuerpos de gobierno como por la forma de participación de profesores y alumnos en la integración de dichos cuerpos de gobierno a nivel institucional. A continuación se presentan los diferentes cuerpos colegiados y autoridades que ejercen el gobierno de las instituciones superiores de carácter público autónomo, fundamentalmente universidades. Importa señalar, además, que las universidades se integran por lo general con escuelas y facultades, y, en muy pocas excepciones existe la organización departamental. En uno y otro caso, sin embargo, las unidades escolares, trátese de escuelas o departamentos, participan en los órganos colegiados de gobierno.

(1)              Junta de Gobierno

Este órgano colegiado de gobierno funciona en un número considerable de universidades. La junta de gobierno se creó originalmente en la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México (1945), utilizándose este modelo en las leyes de otras instituciones.[5] Su función primordial suele ser la designación de las autoridades (rector y directores de escuelas y facultades), pero además le corresponde el papel de órgano arbitrador cuando surgen conflictos entre las autoridades de la universidad. En algunas universidades ser reconoce a la junta de gobierno como la máxima autoridad en caso de presentarse situaciones o conflictos graves.

La junta de gobierno con mayor número de miembros (15) es la de la Universidad Nacional Autónoma  de México, y las más reducidas tienen sólo 5 miembros. Con excepción de la primera instalación de la junta de gobierno, para la cual se fija un procedimiento especial por una única vez, los miembros suelen ser electos por el Consejo Universitario, renovándose por lo general uno cada año, y en caso de disponerlo la ley, cuando se llega a una edad límite. Para la elección de los miembros de la junta de gobierno se toman en cuenta sus méritos académicos, el haber prestado servicios docentes o de investigación o haber demostrado su interés en la educación superior. Mientras permanecen en su cargo no pueden realizar ninguna función directiva en la institución, sino después de haber pasado un periodo de tiempo de su separación de la junta.

(2)              Consejo Universitario

Es el órgano colegiado representativo de profesores y estudiantes, y con pocas excepciones en la máxima autoridad en las universidades públicas. El consejo universitario es presidido por el rector y forman parte de él los directores de las facultades, escuelas e institutos, más la representación antes señalada de profesores y estudiantes.

Esta triple composición es común a los consejos de todas las universidades, pero el número de representantes puede cambiar, modificando la composición misma del cuerpo colegiado. Los miembros del consejo universitario son de dos clases: los consejeros electos y los consejeros ex‑oficio. Estos últimos son los directores de facultades, escuelas e institutos, y en ocasiones algún otro funcionario de la universidad; los consejeros electos son los representantes de los profesores y los alumnos. En algunos casos, el  número de profesores consejeros electos es igual al de directores, o sea que por cada facultad, escuela o instituto forman parte del consejo universitario un consejero ex-oficio y un profesor consejero electo, a los que se añade un alumno consejero electo. Hay universidades en que la representación por facultad, escuela o instituto es de dos profesores y dos alumnos. Además, en algunas universidades el consejo cuenta con la representación del órgano estudiantil que agrupa a los alumnos a nivel institucional, o la de la asociación de graduados o egresados.

Hay también consejos universitarios en los que la representación se concibe en paridad, es decir, un número de consejeros profesores y consejeros ex-oficio, de modo que la  representación estudiantil en el consejo no sea minoría, ni mayoría, sino exactamente la mitad del cuerpo colegiado.

Al consejo universitario corresponde expedir las normas y reglamentos internos de la universidad; aprobar los planes y programas de estudios; crear o suprimir escuelas, facultades y centros de investigación, así como carreras y estudios especializados y de posgrado; aprobar los presupuestos de ingresos y egresos de la institución; resolver sobre solicitudes de reconocimiento de validez oficial de estudios, y en general al consejo universitario se le atribuyen todas las facultades que no corresponden a otra autoridad de la institución. En algunas universidades el consejo nombra al rector y a los directores de facultades, escuelas y centro de investigación. Cuando no existe junta de gobierno, el consejo resuelve conflictos que surgen entre las autoridades de la institución.

(3)              Senado Universitario

Este es el cuerpo colegiado que en las universidades privadas cumple las funciones, o algunas de ellas, de los consejos universitarios en la universidades públicas. El senado universitario se integra por el rector, representantes del personal académico, representantes de los alumnos de licenciatura y de posgrado, y también en algunos casos por ex-alumnos. A este cuerpo le compete la autoridad y la responsabilidad principal de la institución, con la finalidad de señalar políticas generales, tomar decisiones sobre la orientación general de la institución y llevar a la universidad las necesidades y las inquietudes de la institución.

(4)              Patronato Universitario

Los patronatos son órganos de gobierno sólo en algunas universidades. Si es órgano de gobierno le corresponde principalmente  administrar el patrimonio universitario, formular el presupuesto de ingresos y egresos;  presentar al consejo universitario la cuenta correspondiente a cada ejercicio presupuestal; gestionar el incremento del patrimonio universitario y designar al tesorero de la universidad. La forma en que se integran los patronatos es muy variable.

(5)              El Rector

Es el funcionario que representa a la institución. En las universidades autónomas es electo por la junta de gobierno o por el consejo universitario, o bien por un procedimiento de elección en el que participan los miembros de la comunidad, profesores y estudiantes, emitiendo su voto. En algunas universidades este procedimiento es por voto directo, o bien mediante un sistema que funciona inicialmente a nivel de escuelas y facultades, o en forma separada en cuanto al voto de los profesores y al de los estudiantes. En las universidades que no son autónomas el rector es designado por el Poder Ejecutivo del estado, bien directamente o de una terna que le presenta el consejo universitario. Una tercera forma de designación es por el consejo universitario, de una terna que presenta el Poder Ejecutivo del estado.

Para ser rector, las leyes orgánicas de las universidades establecen determinados requisitos. Por lo general, se exige la nacionalidad mexicana, pero además algunas leyes exigen ser mexicanos por nacimiento; en cuanto a la edad, el mínimo exigido es 30 o 35 años, y el máximo puede ser entre los 60 y 75 años. El grado académico exigido en todas las universidades es el de licenciatura o título profesional. Con pocas excepciones y bajo diferentes fórmulas, las leyes orgánicas señalan que para ser rector se requiere haberse distinguido en su especialidad, ser persona honorable, y en algunos casos haber prestado servicios docentes o de investigación en la universidad durante un periodo determinado, que puede ser hasta de diez años. También, en algunas universidades el puesto de rector es incompatible con puestos de elección popular, o el ser o haber sido ministro de algún culto religioso.

La duración del cargo de rector puede ser de 3, 4 o 5 años, y se permite en ocasiones la reelección, indefinida o por una sola vez, aunque la tendencia es a prohibir la reelección.

El rector de la universidad es el representante legal de la institución y la autoridad ejecutiva. Le corresponde presidir el consejo universitario, celebrar todos los actos jurídicos  en que participa la institución y en general vigilar la buena marcha de la universidad, el cumplimiento d ellas resoluciones del consejo y en su caso de la junta de gobierno. El rector designa al secretario general de la universidad y a los diversos funcionarios administrativos; en algunas universidades el rector hace proposiciones para la designación de directores de facultades, escuelas e institutos.

Los directores de faculta, escuela o instituto. Estos funcionarios tienen a su cargo, a nivel de facultad, escuela o instituto, atribuciones similares a las del rector y para su designación deben también considerarse los requisitos fijados para éste. Su elección también se sujeta al procedimiento fijado para el  cargo de rector.

Los consejos técnicos o juntas directivas. Funcionan en cada facultad o escuela, se integran por el director y los representantes del os profesores y los estudiantes. En algunas universidades la representación es paritaria; en otras, participan todos los profesores y un número determinado de alumnos. La función de los consejos técnicos y juntas directivas se refiere fundamentalmente a la aprobación de planes de estudio que se turnan al consejo universitario; aprobación de programas de estudios y en general todo lo relacionado con las actividades académicas.

B.               Los objetivos de la educación superior y los problemas sociales

Las leyes orgánicas y de las universidades señalan sin excepción que las finalidades de estas instituciones son: a) impartir educación superior; b) realizar investigación , y c) difundir la cultura. Identificados así los fines para los que fueron creadas las universidades su cumplimiento corresponde a las características y condiciones particulares de cada institución;  sin embargo, la definición propone la orientación que debe animar a cada una de estas acciones, y el sentido social y de participación, mediante estas actividades, en la solución de los problemas nacionales. En estas disposiciones legales se utilizan diversas fórmulas que se pueden agrupar como sigue:

1.   Impartir la educación con conciencia de responsabilidad social.

2.   Formar profesores e investigadores en las disciplinas científicas  y culturales más directamente relacionadas con el desarrollo socioeconómico, regional y nacional.

3.   Formar recursos humanos para beneficio director de la población del país y para su desarrollo económico independiente, con justicia laboral y en la libertad.

4.   Estudiar los problemas actuales de la convivencia humana y particularmente en México.

5.   Desarrollar la solidaridad humana.

6.   Desarrollar en los alumnos y en los egresados un elevado sentido humano de servicio y solidaridad social.

7.   Contribuir a través de la educación al desarrollo e independencia social, económica, científica, técnica y cultural.

8.   Fomentar y realizar investigación científica dando preferencia a las que tienden a resolver los problemas estatales y nacionales.

9.   Extender los beneficios de la cultura.

10. Propiciar la aplicación de los conocimientos científicos en la solución d ellos problemas estatales y nacionales para superar las condiciones de vida del pueblo.

11. Constituir a la universidad en agente de cambio, coadyuvando al desarrollo cultural y social del estado y de la nación.

C.               El sindicalismo universitario

En los últimos cinco años se ha desarrollado en la mayoría de las universidades del país un movimiento sindicalista apoyado por profesores y trabajadores universitarios, orientado a la defensa de sus derechos laborales y al establecimiento de condiciones contractuales entre estos organismos y las instituciones educativas.

Los sindicatos universitarios existen en el país desde hace varios años: el primero se estableció en 1960 en la Universidad de Coahuila y el segundo en la Universidad de Nuevo León, en 1963. Sin embargo, no es sino hasta diez años después que se generaliza en el sistema este tipo de organización laboral. Condiciones económicas precarias y ausencia de una reglamentación suficiente que reconociera derechos laborales de profesores y trabajadores, propiciaron la multiplicación de estos organismos, cuyas demandas cobraron mayor fuerza en la medida que se agudizó el proceso inflacionario que ha afectado a la economía nacional en los últimos años.

La legislación laboral se sustenta en el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las disposiciones de este Artículo se dividen en dos grandes apartados: el apartado A, para regular las relaciones laborales “Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general todo contrato de trabajo”; el apartado B, regula las relaciones laborales entre los poderes de la Unión, el Gobierno Federal y los trabajadores. El Artículo 123 consagra el derecho de huelga para todos los trabajadores, tanto los comprendidos en el apartado A como en el B, pero se  establece una diferencia muy importante: en el primer caso, la huelga será lícita cuando tenga por objeto; “conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital”. En el caso del apartado B; los trabajadores podrán hacer uso del derecho de huelga “cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que este artículo les consagra”.

En la práctica, hay sindicatos de universidades registrados de acuerdo a lo establecido en el apartado A, pero también los hay registrados con base en las disposiciones que regulan las relaciones de los trabajadores con los gobiernos de las entidades federativas; en otros casos los sindicatos no han sido registrados, bien porque éstos se han negado a solicitarlo o porque se ha negado el registro solicitado con base en el Artículo A. Por otra parte, hay universidades con un sindicato que agrupa a profesores y trabajadores, otras con sindicatos para cada uno de estos grupos, y aun hay casos en que existen más de dos sindicatos, por divisiones gremiales.

El conflicto se ha suscitado, no en relación la legitimidad de los derechos laborales, o de las prestaciones económicas o sociales que se demandan, los que esencialmente se reconocen, sino a propósito del derecho de huelga. Las reclamaciones no satisfechas total o parcialmente de firma de un contrato colectivo, de aumento de salarios o de otras prestaciones, han llevado frecuentemente a la interrupción de todas las actividades de una universidad, incluidas las actividades académicas y de investigación, al ejercer  los profesores o trabajadores, o ambos el derecho de huelga cualquiera que sea la condición jurídica del sindicato. Esta situación ha afectado notoriamente los programas de docencia y de investigación en las universidades que han sido llevadas a la suspensión de sus labores en periodos cuya prolongación en el tiempo depende de la solución del problema planteado. Además, como ya se explicó en el apartado sobre preparación de presupuestos,[6] estas peticiones regularmente rebasan la capacidad económica de las instituciones, las que se ven obligadas a negociar  con el Gobierno Federal o con el Gobierno del Estado las aportaciones complementarias.

Este problema ha dejado ver deficiencias legislativas en materia de relaciones laborales de las instituciones de educación superior con sus profesores y trabajadores administrativos. En el mes de agosto de 1976, el Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México elevó al Presidente d ella República una propuesta para adicionar al Artículo 123 de la Constitución un apartado especial para regular este tipo de relaciones laborales. Las principales características de la legislación propuesta, referida a las universidades e institutos de educación superior, con excepción de las dependientes del gobierno de la unión y de los gobiernos de las entidades federativas son:

Se reconoce al derecho del personal académico y administrativo a organizarse en sindicatos o asociaciones, dentro de las normas de libertad de cátedra e investigación y de acuerdo con los fines universitarios.

Los sindicatos o asociaciones del personal académico serán diversos de los sindicatos o asociaciones del personal administrativo.

Los sindicatos tendrán el derecho de huelga sólo cuando se violen en forma sistemática, general y reiterada, las condiciones laborales.

El Consejo Universitario o el órgano académico equivalente establecerá todo lo relacionado con las cuestiones de carácter académico, incluyendo el ingreso, promoción y definitividad del personal académico.

Las condiciones laborales del personal administrativo se establecerán en un convenio colectivo, y las del personal académico en otro distinto.

No se limita a las universidades e institutos el derecho a la libre admisión de su personal académico, ni se establece la exclusión forzosa de cualquier tipo de personal.

Esta propuesta fue apoyada por unos y rechazada por otros. En favor de la propuesta se argumentó que con esta legislación se obtenía, por una parte, el respeto a los derechos laborales, y además la garantía de respeto a las funciones académicas y de investigación sin menoscabo de los citados derechos. Se dijo también que no era legítimo pretender garantizar los derechos laborales con menoscabo de las funciones académicas, o a la inversa, querer imponer éstas con desconocimiento de aquéllos. En las posiciones de rechazo se afirmó que los problemas actuales de las universidades no ha n sido causados por los sindicatos, sino por los responsables de la educación superior, y que el proyecto propuesto no tomó en cuenta “las realidades que actualmente norman la actuación de los grupos sociales en la Universidad Nacional”. Se afirmó también que el proyecto era antilaboral y antiuniversitario, y que la legislación vigente (aparato A del mencionado Artículo 123) era aplicable a las relaciones laborales del as universidades con sus trabajadores.

Las opiniones en pro y en contra se expresaron en audiencias públicas a lo largo de dos meses, presentándose argumentos de orden jurídico y social, y consideraciones de carácter histórico. En el fondo, el problema del sindicalismo universitario ni se limita a situaciones de relación laboral, ni puede analizarse exclusivamente desde un punto de vista jurídico. La actuación de estos grupos y sus dirigentes, en su gran mayoría, se identifica con las corrientes del denominado “sindicalismo independiente” y se ubica en un contexto sociopolítico que va evidentemente más allá  del ámbito de las universidades e instituciones de educación superior.

En fecha reciente el sindicato de trabajadores y el sindicato de personal académico de la Universidad Nacional se unieron para formar una nueva agrupación sindical. El problema sigue vigente y exigirá en un corto plazo definiciones de orden jurídico, social e institucional, capaces de abarcar la complejidad de los diversos elementos que lo animan.

D.               La capacidad de innovación en el sistema de educación superior: Los cambios en la organización institucional.

Una de las características del sistema de educación superior ha sido su resistencia al cambio. Apenas hace unos pocos años se iniciaron algunos programas orientados a transformar una estructura administrativa y académica muy tradicional. Desde sus orígenes, las universidades se han dividido en facultades y escuelas, desarrollando sus actividades independientemente unas de otras. Esto ha traído como consecuencia el aislamiento de todas ellas entre sí, desconocimiento mutuo d ella forma en que trabajan, la multiplicación del gasto en la medida en que actividades comunes, equipo y otros recursos institucionales no son compartidos. Todo esto se traduce en una imperfecta comunicación interna, y en dificultades para obtener, a nivel institucional, una adecuada coordinación e integración de sus funciones.

El problema se ha vuelto más complejo a medida que las instituciones crecen y aumentan sus actividades. Al mismo tiempo, se han dejado sentir sus efectos, sobre todo si la institución pretende emprender algún cambio sustancial en su estructura o en la forma en que realiza sus funciones. Ante este tipo de problemas se ha optado, primeramente, por estudiar experiencias de otros países, y posteriormente por intentar la implantación de modelos extranjeros, concretamente el sistema departamental. Si bien esto no se ha presentado en todas las instituciones, sí existen algunas experiencias al respecto, con resultados muy desiguales, los que dependen de muchas circunstancias, desde el tamaño de las instituciones y el número de sus alumnos, hasta del tipo de profesores involucrados en el cambio. En algunos lugares se ha intentado mantener la división por facultades y escuelas e introducir la departamentalización para efectos de organización docente. Aunque no se han evaluado estos cambios, se puede afirmar que en aquellos lugares donde se ha pretendido implantar la departamentalización suprimiendo las facultades y escuelas, no ha sido posible hacerlo; en otras partes, donde se intentó mantener ambos tipos de organización, ha prevalecido la tradicional.

El establecimiento de una nueva organización académica ha sido posible en las instituciones que se han creado en fecha reciente. Es el caso de la Universidad Autónoma Metropolitana, creada a fines de 1973, con iniciación de actividades en 1974-. Esta Universidad se dividió en tres unidades académicas, distribuidas en la zona metropolitana del Valle de México. Tiene un rector general para las tres unidades, y cuerpos colegiados que se integran con representaciones de cada unidad, pero éstas cuentan con un rector de unidad y sus respectivos cuerpos colegiados. En vez de facultades y escuelas hay divisiones, por áreas de conocimientos, las que se dividen en departamentos, por disciplinas específicas o por conjuntos homogéneos de éstas.

Por lo que se refiere a la administración, en general se mantienen los sistemas tradicionales y sólo en algunas instituciones se ha implantado la descentralización presupuestal. La administración de la educación superior adolece todavía de muchas limitaciones, lo cual se origina en la falta de personal especialmente formado para estas tareas. Con excepción de algunos puestos que exigen una preparación profesional, como es el caso de los contadores públicos y los contralores, todavía se asignan funciones administrativas a personal que no ha sido específicamente preparado. La administración de la educación superior ha merecido en fecha reciente la atención de autoridades y responsables de alto nivel en las instituciones, y se han elaborado ya proyectos dedicados a la formación y capacitación de personal administrativo, en diferentes áreas y niveles de ejecución.

Actualmente se trabaja también en la implantación de los presupuestos por programa, los cuales adquieren mayor importancia frente a los procedimientos y sistemas de asignación de recursos por parte del sector público. Conjuntamente con lo anterior, se trabaja ahora en el diseño de modelos de programación institucional, para su posible utilización en universidades e institutos del sistema.

E.                La organización académico-administrativa y el funcionamiento de las instituciones de educación superior.

La administración es, fundamentalmente, una actividad de apoyo a las tareas y funciones sustantivas; consecuente, la administración de la educación superior “está y debe estar al  servicio de las funciones básicas y fundamentales de las instituciones educativas de las instituciones educativas: se requiere de administración para que haya formación de profesionales, para que sea posible la investigación y, también para la difusión de la cultura"*.

La educación superior en México, como se señala en otros capítulos de este documento, ha tenido un crecimiento expansivo, tanto en la multiplicación de instituciones y de carreras, como en lo referente al número de estudiantes que se atienden.

Su expansión incide en los aspectos de organización académica, sistemas de enseñanza y evaluación, diseños curriculares y modelos académicos. Pero también repercute en los sistemas administrativos y en las estructuras orgánicas, en los procedimientos y en los mecanismos de decisión, en los aspectos normativos que rigen la vida interna de las instituciones y en la organización y uso de su planta física, en la administración y ejercicio de los recursos económicos, y en la atención de los servicios generales que toda institución requiere para su operación.

La administración de la educación superior tiene como finalidad lograr un uso cada vez más racional de los recursos de que disponen las instituciones de este nivel educativo. Por la importancia que tiene, de su apoyo a las actividades académicas dependerá en gran medida, el logro adecuado de las funciones básicas.

Con el inicio de programas tendientes a promover y apoyar proyectos institucionales de mejoramiento de los servicios administrativos, la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría General Ejecutiva d ella ANUIES han retomado la decisión de impulsar las tareas administrativas, como elemento de apoyo para la superación académica en las instituciones que imparten enseñanza superior.

En la reunión nacional sobre la Planeación y la Administración de la Educación Superior, organizada por la CONPES en septiembre de 1980, y en el Seminario Internacional sobre Administración universitaria, realizado bajo los auspicios de la UNAM en agosto de 1979, se subrayó la importancia y el valor de la administración de la educación superior, analizando diversas facetas de la tarea administrativa, buscando con ello nuevos caminos teóricos y prácticos que mejoraran esta área dentro de las instituciones educativas**.

1.                 La administración del área académica: estructuras académicas

Ese proceso de transformación se inició de hecho durante la década de los 70’ pero se enfrentó a la inercia de operación que las estructuras tradicionales presentaba en cada institución. Esta resistencia se debió, en lo fundamental, a la fuerza que en sí mismas adquieren las estructuras vigentes en su largo tiempo de operación. Esto se complementa con el hecho de que sus integrantes (maestros, investigadores, funcionarios) fueron formados en concepciones tradicionales y carecen, en su mayoría, de las actitudes favorables a la innovación y el cambio.

Algunos de estos proyectos de reforma académica, en el aspecto organizativo, contemplaban la sustitución de las escuelas y facultades, por unidades mayores y con un alto grado de integración. Estas unidades sustantivas eran pensadas como áreas, divisiones, institutos o departamentos académicos para la centralización de recursos especializados. Por otra parte se sugirió adoptar sistemas de créditos, flexibilizar los currícula y buscar la diversificación de vías para la titulación.

En lo que se refiere a la implantación de algunos de estos proyectos, la experiencia demostró que la adopción de estructuras académicas diferentes, casi sin dificultades, era factible en instituciones de nueva creación, como fueron los casos de la Universidad Autónoma Metropolitana, la Universidad Autónoma de Aguascalientes y las Escuelas Nacionales de Estudios Profesionales de la UNAM.

Actualmente, sólo 12 de las 33 instituciones que integran el subsistema de universidades han implantado estructuras académicas con unidades integradas, ya sea bajo la organización de institutos o departamentos ***.

Con la aplicación de nuevas estructuras (departamentos, instituciones, áreas o divisiones) se ha buscado una cooperación adecuada entre los diversos elementos académicos, tratando de mejorar los aspectos cualitativos de los programas disciplinarios e interdisciplinarios, y al mismo tiempo, optimizar el uso de los recursos y ampliar la cobertura de atención.

Lo que resulta importante destacar es que dentro de la concepción de agrupar de diferente manera las acciones académicas en estructuras diversas, además de la necesidad de ir adecuándolas, lo que no puede perderse de vista es que sea cual fuere la estructura adoptada debe buscarse “la posibilidad de estrechar vínculos de toda naturaleza entre el campo docente, la investigación y la extensión, con cada uno y todos los órganos de la universidad” ****, con el objeto de ir logrando estructuras académicas más sólidas para que las funciones académicas básicas sean más congruentes entre sí y se orienten bajo las mismas directrices buscando el logro de los objetivos institucionales.

2.                 Administración de las funciones académicas

La administración, generalmente, es entendida como un sinónimo de los servicios de apoyo. Sin embargo, hay que mencionar que las funciones académicas también deben administrarse y de hecho, en la práctica, la organización y los sistemas operan de manera interactuante entre las áreas sustantivas y adjetivas.

3.                 El apoyo del área administrativa: Organización, sistemas y procedimientos

La organización, definida como la estructura orgánica de las instituciones, debe establecer con claridad líneas de comunicación y dirección entre los diferentes puestos que la conforman. Los sistemas administrativos son elementos de definición, delimitación e interacción de las acciones que se realizan en la institución; por ello deben abarcar la totalidad de su ámbito y no pueden ser concebidos en forma parcial y aislada.

4.                 Normatividad

Dentro del sistema de educación superior, cada institución ha adoptado, según sus propios criterios, los mecanismos adecuados para normar su funcionamiento. Sin embargo, puede señalarse que en muchas instituciones se carece de reglamentos específicos suficientes para normar con detalle, aspectos y procedimientos internos, no considerados por la Ley Orgánica o el decreto de creación respectiva.

Al cubrir este aspecto se podrá evitar la diversidad de modalidades con que se tratan problemas iguales o similares en una misma institución, y se reglamentará la toma de decisiones para evitar el casuismo y la arbitrariedad.

5.                 Planeación y programación

Una vez aprobado el plan a largo plazo, éste se convierte en la pauta general de desarrollo de la institución, se complementa con la tarea de programación para definir las acciones que deben realizarse en el año siguiente, con el propósito de lograr los objetivos y metas trazadas.

6.                 Administración de los recursos humanos

Esta función incluye el reclutamiento, selección, contratación, introducción, capacitación y registro del personal con que cuenta cualquier institución, y también la administración de sueldos, relaciones laborales y el cuidado de las condiciones de seguridad e higiene. En el ámbito de toda institución, sus sistemas de administración de recursos humanos deberán ser flexibles ya que, de las funciones de apoyo, son las que se ven más afectadas en cualquier cambio que se de en la estructura académico-administrativa.

La importancia de la administración de los recursos humanos deriva del hecho de que la mayor parte del  gasto corriente se destina a remuneraciones para personal; sin embargo, en la mayoría de las instituciones los organismos que administran los recursos humanos sólo realizan tareas de registro y tramitación disgregándose entre los diversos organismos institucionales,

Aunque algunos de los efectos de esta disgregación podrían ser intrascendentes, en el caso de la administración de sueldos tienen marcada importancia, ya que de  ella dependen los tabuladores y prestaciones equitativas con que debe contar toda institución educativa.

F.                Lineamientos generales para el desarrollo de la educación superior en México durante el periodo 1981-1991.

Los lineamientos que se proponen en este documento derivan de principios generales fundados en las bases jurídico-políticas del Estado, en las necesidades y requerimientos de la sociedad mexicana y en el desarrollo participativo de las instituciones autónomas y de otro régimen jurídico que integran el sistema de educación superior.

2.7 Para una planificación integral de la educación superior, las funciones básicas de la docencia, investigación y difusión d ella cultura tienen igual rango de prioridad. La función administrativa, como infraestructura en que se apoyan las otras, tenderá a la planeación de tal modo, que, gradualmente, se vayan borrando las fronteras entre administración y planeación educativas.

1.                 Del plan nacional de educación superior

3.3. El Plan Nacional de Educación Superior, para racionalizar y optimizar el funcionamiento de un sistema integrado por unidades heterogéneas, identifica e identificará las relaciones, tendencias, limitaciones, necesidades, recursos y opciones que tienen las instituciones, con el fin de que ellas coordinen su planeación con eficacia creciente en el proceso de cambio económico y social, político y cultural, requerido por el desarrollo del país.

3.5 El Plan Nacional de Educación Superior permite articular el funcionamiento del sistema educativo superior con los planes nacionales, regionales y estatales del desarrollo económico y social. Esta articulación se ejerce a través de los siguientes órganos: unidades institucionales de planeación, comisiones estatales (COEPES), consejos regionales (CORPES), y la coordinación nacional (CONPES).

2.                 Aspectos prospectivos de la educación superior en relación a problemas de identidad.

En suma, la capacidad de creación e innovación, de actitud crítica y de previsión y prospectiva, deberá ser desarrollada por cada institución, tanto internamente para sus propios trabajos de planeación, como a nivel estatal, regional y nacional, en la medida en que se pongan en marcha estas instancias de planeación.

3.                 Aspectos prospectivos de la educación superior en relación a su calidad.

La evaluación de la calidad de los diferentes componentes que intervienen en los procesos de docencia, investigación y difusión de la cultura en las instituciones de educación superior, es uno de los fines primordiales de la planeación. En este sentido, los trabajos de prospectiva no sólo van mucho más allá  de los problemas puramente cuantitativos, sino que a partir d ellos planteamientos que se desprenden del crecimiento de las instituciones y de todo el sistema en su conjunto, deberán identificarse aquellos aspectos directamente relacionados con la calidad de la educación superior, es decir, de la docencia, la investigación y la difusión de la cultura.

Los problemas de superación de la calidad de la educación superior, que podrían considerarse básicos en los trabajos de prospección para los próximos diez años, son los siguientes:

En el mejoramiento de los servicios de apoyo. Puede afirmarse que a corto plazo se acentuará la necesidad de contar, a nivel institucional, con servicios de apoyo más eficientes, no sólo porque en muchas instituciones aumentará  su alumnado y consecuentemente toda su estructura a académico-administrativa, sino porque el conjunto de elementos que forman una institución se vuelve cada vez más complejo y adquiere características diferentes. En atención a lo acelerado de estos cambios, las instituciones deberán adquirir en muy corto plazo esta capacidad de mejoramiento de sus servicios de apoyo

4.                 Aspectos prospectivos de la educación superior en relación con su crecimiento

El mejoramiento de la eficiencia interna de las instituciones se relaciona con varios aspectos:

El mejoramiento del personal administrativo. En el punto dedicado a los aspectos prospectivos de la educación superior en cuanto a su calidad, quedó referido lo concerniente al mejoramiento de los servicios de apoyo, de los que en buena medida depende el que se puedan alcanzar los niveles de calidad esperados en el cumplimiento de las funciones básicas. A su vez, estos servicios de apoyo dependen del personal encargado de ellos. E la misma forma en  que se dedican esfuerzos y recursos al mejoramiento del personal académico y de investigación, también es necesario considerar acciones similares para el personal administrativo.

La adecuación de la estructura y funcionamiento del aparato administrativo a las tres funciones básicas sustantivas. Si éstas se ven sometidas a procesos de transformación por exigencias de calidad, adecuación al tiempo presente y su permanente relación con la sociedad, el aparato administrativo no sólo deberá adecuarse a estas nuevas condiciones, sino que tendrá que disponer de la capacidad suficiente para coadyuvar a la realización de las funciones básicas; esto significa considerar al aparato administrativo como la parte institucional que promueve y opera el cambio.

La planeación institucional, de la cual se espera el arranque de los procesos a que se hace referencia en este documento, y cuya culminación deberá traducirse en la determinación de políticas y decisiones de carácter operativo, es parte vital de este conjunto de elementos relativos a la eficiencia interna.

Por último, los aspectos normativos. Las leyes, reglamentos y en general el conjunto de normas que regulan la vida institucional, son propiamente las que la hacen posible, es decir, las que permiten superar condiciones de precariedad derivadas precisamente de la improvisación o de sistemas internos que se apoyan en decisiones de carácter unilateral. La organización institucional depende en gran medida de estas normas, que establecen pautas y criterios para la participación, la decisión y la operación.

Para el mejoramiento de la eficiencia interna, se considera conveniente establecer parámetros o límites, dentro de los cuales las propias instituciones podrían decidir la realización de determinadas tareas básicas, en función de  su operación presupuestal. Para este aspecto se han tomado en cuenta, además de las tres funciones básicas, otras tres de apoyo, para las cuales se considera un porcentaje mínimo y máximo de ejercicio presupuestal, como meta a lograr en los años de la próxima década: en investigación, entre 15% y 20%; difusión cultural, entre un 8% y 12%; servicios bibliotecarios y de información, entre 4% y 5%; programas de formación y actualización de profesores, entre 3% y 4%; y finalmente, actividades administrativas, entre 12% y 15%. Junto a estas cinco actividades, cuyo límite menor sumaría un 42%, el 48% restante se asignaría a la función de la docencia. En su límite mayor, el monto conjunto de las cinco actividades ascendería al 56%, en  tal caso, el 44% correspondería a la función docente.

a)                Política y directrices concernientes al mejoramiento de la calidad de la educación superior

b)                Para el mejoramiento del personal académico

1.   Que la contratación y promoción del personal académico obedezca a criterios de calidad claramente definidos por cada institución de enseñanza superior.

a)    Elaborar los perfiles de conocimientos disciplinarios y habilidades requeridos para el ejercicio docente en cada una de las áreas del quehacer académico en las instituciones de educación superior.

2.   Establecer como práctica permanente la formación y actualización de recursos humanos en y para las instituciones de educación superior, con el fin de contar con orientadores vocacionales, profesores, investigadores y planificadores.

3.   Impulsar el desarrollo de programas de capacitación y actualización para profesores que equilibren la metodología educativa y las disciplinas objeto de enseñanza.

a)    Normar las características y condiciones de los estudios de posgrado para garantizar que todas las instituciones que los impartan mantengan un alto nivel académico.

b)    Establecer un acuerdo nacional que norme los fines y características de cada nivel y modalidad del posgrado.

c)    Establecer acuerdos entre las instituciones educativas y los organismos responsables de la educación superior para evitar la existencia de posgrados que no cumplan los requisitos mínimos establecidos para el funcionamiento de estos programas.

d)    Expandir los estudios de posgrado dando prioridad a los estudios de doctorado y preservando sus niveles de excelencia.

e)    Fomentar la realización de proyectos interinstitucionales de investigación y formación de recursos humanos para la investigación, la docencia y la extensión.

c)                Para el mejoramiento de los servicios de apoyo

1.   Realizar las funciones sustantivas de la educación superior de acuerdo a modelos que integren los recursos humanos y tecnológicos con la infraestructura material y de equipo, a fin de sustituir las prácticas tradicionales centradas primordialmente en la voluntad y capacidad de los miembros del personal académico.

a)    Fortalecer los programas sustantivos de la educación superior con estructuras, equipos, materiales de enseñanza y sistemas informativos suficientes, adecuados y actualizados.

b)    Lograr que las bibliotecas y los centros de información de las instituciones de educación superior, estén constituidos y organizados de manera tal que puedan proporcionar los servicios necesarios para dar el apoyo que los programas académicos que estas instituciones requieran.

c)    Determinar los servicios de apoyo requeridos para el logro de los objetivos propuestos en los programas de las funciones sustantivas, desde su formulación.

5.                 Política y directrices concernientes a los problemas planteados por el crecimiento de las instituciones de educación superior.

Realizar estudios con el fin de determinar la capacidad óptima de las instituciones de educación superior para llevar a cabo todas sus tareas, tomando en consideración las características del contexto, tradición, estructura, régimen jurídico, etc.